3화. 이제 실전이다! 민서의 첫걸음 이야기

  • 지난 2화에서는 민주주의 서울의 설계와 프로세스에 관해 고민했던 이야기와 시범사업의 경험을 나눴습니다. 3화에서는 시범사업에서 1단계로 넘어간 민주주의 서울 (이하 민서)의 이야기를 전합니다. 어떻게 달라지고 발전했을까요? 이를 위해 빠띠는 무엇을 고민하고 노력했을까요? 본문에서 확인해보세요.

이 글은 “2화. 민주주의 플랫폼을 향한 고민과 실험”에서 이어집니다.

공무원, 민간 전문가가 함께하는 협력체계를 만들다

민주주의 서울이 자문과 시범사업을 거치는 사이 지방선거가 치러졌습니다. 2018년 5월, 민선 7기 서울시장 체계에 들어섰고 민서는 ‘서울의 공론장’이라는 컨셉을 확정짓습니다. 그리고 새로운 체계와 프로세스를 정립한 후, 2019년부터 본격적으로 1단계에 돌입합니다.

앞서 말씀드린 것처럼 시범사업 기간에는 시간과 예산 부족으로 ‘천만상상 오아시스’의 시스템을 사용했습니다. 하지만 1단계를 시작하는 무렵까지도 예산이 마련되지 않았고, 전용 시스템은 2단계를 시작할 때쯤에 준비할 수 있었습니다. 다행히 1단계를 수행하는 데에는 복잡한 시스템이 필요하지 않았습니다. 시민의 제안을 받고 함께 토론과 투표를 하고 관련 소식을 전달하는 기본적인 시스템이 갖춰져 있으니, 콘텐츠를 기획하고 운영하는 일에 자원을 투입했습니다.

서울시는 운영 담당 공무원을 대폭 늘렸습니다. 시범사업 동안 1명이었던 전담 인력이 10명의 추진반으로 확대됩니다. 빠띠에서 민서를 담당하는 활동가들도 10명으로 늘어납니다. 담당공무원은 행정 처리와 내부 공무원과의 소통을, 빠띠는 플랫폼 기획운영과 대시민영역 활동을 하며 2인 3각으로 활동해보기로 했습니다. 약 20명의 담당자들은 행정과 시민 사이에 자리잡아서 양쪽이 잘 조율하고 협력할 수 있도록 다양한 프로젝트를 운영합니다. 전체를 총괄하고 기획하는 일은 제가 맡았습니다. 총괄의 역할은 전체 시스템을 운영하고, 서울시의 다양한 의사결정체계에 참여해 설명과 협조를 요청하는 일입니다. 민간의 경험을 최대한 활용하되 관의 역할을 축소하지 않는 방식의 체계를 시도한 것은, 돌이켜보면 서울시였기에 가능했던 새로운 시도였습니다.

시범사업을 통해서는 ‘시민이 제안하면 기관이 답변하는 기존 제안 플랫폼을 넘어서서, 시민과 서울시가 제안하고 함께 숙의하여 결정에 이른다’는 방향을 확인할 수 있었는데요. 이를 실행하기 위해 구체적인 프로세스를 확장해 나갔습니다.

더 쉽고 더 다양한 제안을 위해

플랫폼은 ‘천만상상 오아시스’에 비해 간단해졌습니다. 더 쉽고 편하게 제안할 수 있도록 여러 장벽을 제거하고 입력 항목을 간소화했으며, 접근이 편리하도록 소셜로그인 기능 등을 강화했습니다. 시민제안 혹은 서울시 정책이 공론화되는 툴에는 좀 더 정교한 투표/댓글 방식을 도입하고 싶었으나 플랫폼 개편 이후로 미루고 간소화된 시스템으로 일단 출발하기로 합니다.

공론화 과정을 거친 주제에 대한 서울시의 답변과 이후의 실행 과정, 제안워크숍, 현장 제안, 정책 실험 등의 소식을 담을 수 있는 게시판도 준비했습니다. 천만상상 오아시스 시스템을 활용하여 제안, 숙의(토론과 투표), 소식이라는 틀로 플랫폼을 재정비했습니다. 시민을 직접 만나는 프로세스도 정립하였습니다. 현장에서 제안과 숙의에 참여할 수 있는 프로그램을 운영했습니다. ‘찾아가는 시민제안’은 물론, ‘시민제안워크숍’을 통해 중도입국 청소년, 1인 가구 등 행정력을 동원해 목소리를 확대할 가치가 있는 시민을 찾아나섰습니다.

시민제안워크숍 ‘서울제안가들 : 중도입국 청소년 편’

공론화 과정은 촘촘하고 단단하게

플랫폼 이용을 쉽고 간단하게 바꾸었다면, 뒷단의 운영은 시범사업보다 더 촘촘하게 배치했습니다. 많은 시민의 공감을 받은 제안이 완결성과 무관하게 공론화가 가능하려면 기획이 필요했습니다. 이를 위해 정책 제안 플랫폼 전문가들로 기획단을 구성했습니다. 여기에 퇴직공무원이나 다른 기관의 플랫폼을 기획/운영하는 공무원도 참여하게 하여 시민 입장에서 놓칠 수 있는 여러 요소를 고려할 수 있게 했습니다. 기획단에서 발전된 제안의 공론화 방법은 서울시민 중 무작위로 추첨/구성한 정책 결정 단위에서 정하게 했습니다. 이 과정을 통해 어떤 제안이든 전문가의 손을 거친 의제로 발전하고, 시민들이 공론화 방식을 선택하게 구성했습니다. 특정 입장을 대변하거나 논리/사실관계의 오류와 무관하게 제안이 나오게 된 배경과 상황을 최대한 이해할 수 있도록 프로세스를 잡았습니다. 사실관계, 가능한 정책 대안 등은 행정에서 검토를 해둔 경우가 많았기에 시가 보유한 자료와 검토했던 관련 정책을 제공하여 기획단의 논의에 도움이 될 수 있게 했습니다.

주제로 선정되고 공론화 방식이 정해진 시민제안과 서울시 준비 정책은 실제 공론화 단계로 넘어가게 되는데요. 우선 제공하는 자료에 오류가 없는지 검토하고, 명확하고 쉬운 형식과 메시지를 만들었습니다. 또한 다양한 의견이 반영되도록 관련기관이나 단체를 섭외하여 토론에 참여하게 했습니다. 많은 시민이 플랫폼에 참여하도록 기획하되, 동시에 다양한 현장과 거리에서도 참여할 수 있는 프로그램을 기획했습니다. 온라인에서 투표와 토론이 진행되는 동안 오프라인 현장에 있는 시민도 토론과 투표에 참여하게 했으며, 이렇게 모인 의견을 플랫폼에 반영하는 동시에 정책을 수행하는 담당부서에도 전달할 수 있도록 정리했습니다.

이렇게 약 한 달 간의 공론화 과정을 거친 제안은 의견에 의견이 더해져 더 성숙한 모습으로 발전합니다. 서울시는 제안자의 제안에 대한 답이 아니라 공론화된 결과에 답변하게 됩니다. 먼저, 운영팀이 담당부서에 답변을 요청하게 되는데요. 단순 찬반투표 결과보다 공론화 과정을 통해 수집된 시민 의견을 다각도로 분석한 리포트를 전달했습니다. 오프라인에서 취합한 의견도 물론 함께 전달했습니다. 이를 통해 찬성과 반대 각 입장의 이유를 충분히 고려한 정책 설계를 요청했습니다. 공론화에 참여한 시민이 월등히 많거나 중요하다고 판단되는 안건에 대해서는 시장이 직접 답변할 것인지, 한다면 어떤 형식으로 할지 그 방식도 함께 검토했습니다.

공론장에 참여하는 시민이 효능감을 느끼기 위해서는 실행과 변화가 일어나야 합니다. 이를 위해 답변까지 마친 제안 혹은 서울시 정책은 실행 과정으로 넘어갑니다. 이후 운영팀은 한 달에 한 번 혹은 분기에 한 번씩 실행 소식을 플랫폼에 공유했습니다. 시민제안이 실행 단계로 넘어가거나, 실행과정에서 행정과 시민이 협력/조율해야 할 경우 중간자 역할을 맡기도 했습니다. 시민과 협력하면서 정책을 시행하는 것은 여전히 많은 공무원에게 낯설고 어려운, 두렵거나 번거롭기도 한 일이었습니다. 시민 또한 행정의 판단을 100% 이해하는 것이 어려웠습니다. 그 사이에서 가교 역할을 하는 민서 운영팀의 역할은 실행 과정에서도 계속되었습니다.

더 많은 제안이 목표를 달성할 수 있도록

사실 시민제안 상당수가 바로 수용되거나 공론화로 이어지는 것은 아닙니다. 많은 시민의 공감을 얻은 제안이라도 여러가지 상황으로 서울시가 수용하기 어렵거나 공론화하기에 부적합한 경우도 있습니다. ‘버스 노선 조정’, ‘쓰레기 매립장 건설’ 등의 사안은 아직 대표성과 실효성을 갖지 못한 1단계의 민주주의 서울이 감당할 수 있는 일은 아니었습니다. 그래서 ‘제안 → 공론화 → 답변’의 과정과 별도로 갈등 사안은 갈등 관리를 담당하는 부서가, 이미 마련된 정책을 더 알려야 하는 사안은 홍보 담당 부서가 맡게 하는 등 서울시 여러 부서와 협력 체계를 구성하여 제안이 다양한 경로로 소기의 목표를 달성할 수 있도록 노력했습니다.

당장 실행할 수 없는 조례를 제정해야 하거나 다음 회기 예산을 확보해야 하는 제안 등은 운영팀이 맡아서 서울시 산하기관으로 연결했습니다. 예컨대 난임부부 지원에 관한 시민제안은 시가 직접 답변하고 실행을 약속했지만, 재건축지역의 길고양이 보호 제안에 관해서는 해당 정책 실행에 의지가 있는 시의원을 찾아가 조례 개정을 약속하게 하는 등 시민제안이 하나라도 더 실행되도록 다양한 협력 체계를 마련했습니다.

이 글에서 처음 공개하는 프로세스도 하나 더 있었는데요. 제안이 특정 단계에 도달하면 비서실의 정책보좌관과 함께 논의하고 검토하는 과정이 그것입니다. 주기적인 미팅으로 서울시가 이미 검토한 정책과 맥락을 파악하고, 실행 가능한 방향을 찾기 위해 여러 자원과 담당자를 어떻게 엮을지 이야기를 나누었습니다. 민주주의 플랫폼에서 무엇보다 중요한 것은 선출된 리더의 적극적인 지원입니다. 리더의 지원은 곧 실행으로 이어질 수 있기 때문이지요. 이를 위해서는 리더가 프로세스에 직접 참여하는 것이 가장 좋습니다. 공무원의 이유 있는 저항을 관리하기 위해서도 기관장과의 핫라인과 협력체계는 무엇보다도 중요합니다.

재개발/재건축지구 길고양이 보호 내용을 담은 동물보호 조례 일부개정조례안(서울시의회 자료)

민서 노하우, 데모스X에서 확인하세요!

운영팀은 지금까지 설명한 과정을 가이드로 정리하고 2단계까지 운영할 수 있는 플랫폼 소스를 만들어 ‘데모스X’라는 이름을 붙여 세상에 공개합니다. 데모스X는 ‘시민과 함께’라는 의미로, 빠띠가 경험하며 구축한 민주주의 서울의 노하우가 담겨있습니다. 최근 몇 년 간 많은 지자체에서 ‘① 시민은 쉽게 제안하고 기관은 준비된 정책 제안을 하며 ② 시민과 전문가로 구성된 제안 검토 단계를 거쳐 ③ 온라인과 오프라인을 병행하는 공론화로 제안을 숙성한 후 ④ 기관장이 답변하고 실행하는’ 프로세스를 도입했는데요. 여기에 민주주의 서울과 데모스X의 오픈가이드와 오픈소스가 지대한 영향을 끼쳤습니다. 무엇보다도 시민이 제안하면 공무원이 답변하는 것에 그치지 않고 ‘작은 아이디어로부터 사회적 맥락을 발견하여 다수의 시민이 참여하는 공론화 과정을 마련한 모델’이 이 시대의 시민이 바라는 민주주의의 모습임이 받아들여진 것이 큰 성과라고 생각합니다.

데모스X 운영가이드와 오픈소스는 누구나 다운받고 사용할 수 있습니다.

그러나 아직 1단계일뿐입니다. 운영팀은 1단계를 진행하는 동안 궁극적인 서울시 민주주의 플랫폼을 시민의 일상에까지 적용하는 모습을 구상하고 설계했습니다. 참여와 소통, 공론화와 숙의를 거쳐 시민이 일상에서 크고 작은 이슈와 정책에 관해 전달받고, 논의와 결정 단계에 참여하는 것이 서울시가 이뤄야 할 민주주의의 지향임은 분명했습니다. 그러나 5단계까지 가려면 운영에 참여하는 기관을 깊고 넓게 확대하고, 제도적 기반을 확립하며 기술적인 과제를 해결하는 과정을 반드시 거쳐야 했습니다.

4화로 이어집니다.

2화. 민주주의 플랫폼을 향한 고민과 실험

이 글은 “1화. ‘민주주의 서울’에서 싹틔운 시민협력플랫폼의 꿈”에서 이어집니다.

시민과 서울시가 제안하고, 시민이 함께 논의해 결정하면, 서울시가 실행한다

‘시민제안 → 행정 답변 → 행정 실행’이라는 기존 제안 플랫폼의 프로세스를, ‘시민과 서울시의 공동제안 → 시민숙의 → 시민결정 → 각 단위 실행’으로 발전시키려면 어떻게 해야할까요?

보다 많은 시민이 참여할 수 있도록 단계별 장벽을 낮추고, 작동 구조와 운영 체계를 설계하기 시작했습니다. 우선 플랫폼 디자인에 너무 많은 힘을 쓰지 않기로 했는데요. 외관이 아름답거나 어떤 보상이 있어야 하지 않을까 하는 우려와 달리, 지향하는 바를 확실히 보여주고 실제 작동하는 모습을 보여줘야 사용자가 늘어날 것이라고 생각했기 때문입니다. 이름에는 민주주의 상징성이 높은 ‘광화문’을 넣으려고 했으나 준비 도중 ‘광화문1번가’가 나오면서 2순위였던 ‘민주주의 서울’을 사용하기로 했습니다. 그리고 ‘민서’라는 애칭을 붙였습니다.

빠띠는 ‘민주주의 서울’을 ‘민서’라는 애칭으로 불렀습니다.

신규 개발이 어려운 상황이었기에 ‘천만상상 오아시스’를 수정 개발하여 민주주의 서울로 사용하기로 했습니다. 그리고 기능을 붙이기 보다 덜어내기 시작했습니다. 시민제안은 더 간단하게 입력해도 되도록 변경했습니다. 투표는 일단 찬반 기능으로 구성하고 투표에 참여하는 시민은 반드시 의견을 남기도록 해 토론에 참여하게 만들었습니다. 이외에는 실행 상황과 소식을 알려주는 게시판만 남기고 다른 기능은 모두 가리기로 했지요. 프로세스 역시 간단하게 구성했는데요. 하나의 시민제안에 50명이 공감하면 공무원이 답변을 해야하고, 500명이 공감하면 더 많은 시민이 참여하는 투표와 토론이 시작되게 했습니다. 그리고 5000명이 투표와 토론에 참여하면 시장이 직접 답변하도록 구성했습니다. 가능한 명확하고 쉽게 기억할 수 있는 플랫폼과 프로세스를 만들려 했습니다.

바깥은 간단하게, 내부는 촘촘하게

운영팀은 대외 고객은 시민으로, 대내 고객은 공무원으로 설정했습니다. 목표는 세 가지였습니다. 시민대상으로는 ① 쉽고 간단한 플랫폼을 언제 어디서나 접할 수 있게 하기 ② 발언할 생각을 하지 못하거나 어려운 사람들에게는 직접 찾아가기로, 공무원 대상으로는 ③ ‘일이 늘어나는 것’이 아니라 ‘시민과 협업에 대한 긍정적 경험’을 제공하기로 잡았습니다.

물론 이를 위해 필요한 일은 간단하지 않았습니다. 그래서 운영팀이 바빠졌지요. 우선, 시민제안을 일선부서에 전달하는 체계를 마련했습니다. 500명이 공감하는 시민제안을 검토하고 시의 자료로 보충한 후 공론화 하는 방식을 기획했으며, 공론화 여부를 판단하는 시민기획단도 구성했습니다. 500명이 공감하지 않은 제안이라도 반복되는 제안이거나 중요하다고 판단되는 제안은 기획단의 여력에 따라 살필 수 있는 프로세스도 만들었습니다. 투표와 토론, 즉 숙의 단계에서는 가능한 시민이 균형잡힌 정보를 접할 수 있도록 시가 가진 모든 자료를 모아서 사전 검토를 한 후 여러가지 유형을 실험해보기로 했습니다. 질문 표현을 정하는 데에만 2주 이상이 걸리기도 했습니다. 이런 과정을 통해 ‘제안 → 검토 및 기획 → 숙의 → 담당 공무원과 시장 답변 준비 → 답변’ 전반에 이르는 내부 프로세스와 협력 체계를 만들 수 있었습니다.

플랫폼의 존재를 모르거나 플랫폼에 접근할 상황이 여의치 않은 시민을 만나 제안을 받는 ‘찾아가는 시민제안’도 만들었습니다. 온라인뿐만 아니라 오프라인에서도 제안과 숙의, 투표가 진행되는 체계 마련이 필요하다고 생각했기 때문입니다. 투표와 토론 단계에서는 해당 주제를 다루는 오프라인 시민토론회를 열고, 주제 관련 장소를 찾아가 부스를 열어 시민의 투표와 토론 참여를 독려하기로 했습니다. 시범사업 기간 동안 한강시민공원, 어린이대공원 등의 현장에서 민주주의 서울 부스를 설치, 운영했습니다.

‘찾아가는 시민제안’ 어린이대공원 편

시민의 제안을 받는 것을 넘어 ‘서울시가 묻습니다’를 통해 잘 정제되고 준비된, 그러나 시민 생활에 큰 영향을 미치는 서울시 정책을 시민과 논의하는 프로세스도 구성했습니다. 서울시 공무원을 대상으로 설명과 홍보를 통해 이해를 도왔습니다. 일선 부처에서 민주주의 서울로 협조 요청이 올 경우를 대비하여 응대를 위한 안내 메일과 리플릿, 일정 가이드, 역할 구분과 예산에 따른 시민 참여 범위를 명시한 운영팀 업무 체크리스트 등도 제작했습니다.

사업 기간 내내 전담 인력은 계속 늘어났습니다. 2017년 첫 해의 담당공무원은 1명이었지만, 2018년에는 5명으로, 2019년에는 20명에 가까운 조직으로 성장합니다. 빠띠와 서울시는 MOU를 맺고 담당공무원과 1대 1로 매칭되는 민서 운영팀을 시 외곽에 구성했습니다. 담당공무원은 예산과 시 내부 공무원 대상 업무를 진행하고, 외부 운영팀은 기획과 운영을 하면서 유기/협력적으로 사업을 진행해 나갔습니다. 물론 많은 노력과 설득이 필요했습니다. 플랫폼을 만드는 것을 넘어 ‘잘 운영하는 것’이 중요하다는 제안을 서울시가 받아들였기에 가능한 일이었습니다.

실험을 시작해 봅시다

‘시민과 서울시가 제안하고, 시민이 함께 논의해 결정하면, 서울시가 실행한다’는 컨셉의 민주주의 서울은 2017년 10월 베타 오픈을 알리며 실험(시범사업)을 시작했습니다. 2018년 지방선거 직후부터는 ‘서울의 공론장’이라는 컨셉으로 남은 시범사업을 이어나가며, 2019년 본 사업을 위한 예산과 조직을 정리했습니다.

우선 숙의와 토론 단계의 준비와 운영, 이후 정책에 도움이 되는지 확인하는 작업부터 시작했습니다. 첫 단계로 ‘서울시가 묻습니다’를 먼저 실행했습니다. 첫 주제는 ‘비상용 생리대를 공공기관에 비치’하는 정책이었습니다. 좀 더 거시적인 정책을 논의할 수도 있었지만, 시민 생활에 밀접한 정책에 대해 의견을 묻는 것이 지방자치단체 플랫폼에는 더 적절하다는 생각이었습니다. 이에 서울시 공무원들에게 협조를 요청하고 여성정책과의 제안을 받아 ‘비상용 생리대’에 관한 토론을 준비할 수 있었습니다.

‘공공기관 화장실 비상용 생리대 비치’ 투표/제안 홍보 포스터

간단해보이는 질문이지만 준비가 쉽지는 않았습니다. 특정 성별에 대한 특혜가 아니냐는 시비에 휩싸일 수 있다는 우려도 있었습니다. 민주주의 서울 프로세스 역시 만들어가는 중이었고요. 질문의 형식과 표현, 시민 대상 제공 정보의 취합과 검증, 정보 제공 방식, 홍보 방안 등을 결정하는 데에 3개월이라는 시간이 걸렸습니다. 행정과 빠띠 운영팀은 반복적으로 콘텐츠의 방향과 질문 형식을 다듬었습니다. 이 정책을 통해 이루려는 목표와 가치가 무엇인지, 어떤 이야기를 듣고 싶은지, 시민 의견을 어떻게 반영하고 보고할지 등을 논의하고 확인해나갔습니다.

이렇게 준비해서 진행한 토론은 1개월 간 별 문제 없이 많은 시민의 공감을 받으며 완료되었습니다. 이후 서울시는 비상용 생리대 정책을 시범사업으로 진행한 후 다음 해에 확대 적용했습니다. 정책이 가지는 의미와 함께 시민 숙의 과정을 거쳤다는 점 등을 인정받아 UN으로부터 공공정책상을 수상하기도 했습니다. 시민제안을 받아 정책으로 만드는 과정이 초기 단계인 것만큼이나 정부 실행 정책에 대해 시민 의견을 받고 반영하는 과정도 여전히 초기 단계이며, 충분히 실현이 가능하다는 걸 배울 수 있는 시간이었습니다.

‘찾아가는 시민제안’에서는 가장 먼저 한부모 가정 커뮤니티 및 단체와 함께 서울시에 바라는 정책을 함께 논의, 발전시킨 후 플랫폼에 제안으로 올리는 현장워크숍을 열었습니다. 아이를 키우며 생계까지 도맡느라 힘든 시민에게 지자체가 작지만 다양한 도움을 줄 수 있다는 것을, 정말 필요하고 적합한 정책은 현장의 시민이 더 잘 알고 있다는 점을 깨달을 수 있었습니다. 소득이 10원 초과해서 혜택을 받을 수 없고, 아이를 돌보다가 위급상황이 발생했을 때 연락할 곳이 없어 112에 전화할지 고민했다는 등의 이야기는 시민 삶의 현장을 고스란히 반영하고 있었습니다. 서울의 민주주의를 실현하기 위해서는 소수의 목소리를 귀담아 듣는데 행정이 더 많은 노력을 기울여야 한다는 사실도 알 수 있었지요.

실험에 주어진 예산은 적었지만 홍보도 진행했습니다. 서울시 공무원을 대상으로 한 포스터와 리플릿을 제작하고, 운영팀이 시청 곳곳을 직접 뛰어다니며 포스터를 부착했습니다. 시민과 함께 정책을 준비하거나 정책 시행 전에 시민 의견이 듣고 싶다면 언제든 연락해달라는 메시지, 시 조직에서 해결하기 어려운 문제의 해법을 찾아주겠다는 메시지를 담아 행정 내부 영업에 나섰습니다. 시민이 많이 모이는 광화문광장에 나가 ‘시민의 목소리를 귀담아 듣고 반영하겠다’는 메시지를 담은 깜짝 시민 기자회견 이벤트를 진행하기도 했습니다.

이렇듯 민주주의 서울에 대한 고민과 준비, 실험은 2017년부터 2018년 말까지 1년 반 동안 계속되었습니다.

민주주의 플랫폼 5단계 계획 수립과 1단계의 실행

지금은 많은 지방자치단체에서 시민제안플랫폼에 비슷한 모델을 사용합니다. 시민이 제안하거나 기관이 질문합니다. 정해진 인원 이상이 공감하는 제안에 대해서는 행정이 답변하고, 시민과 전문가, 공무원이 참여한 기획 과정을 거쳐 숙의로 넘어갑니다. 숙의 단계에서도 일정 인원 이상이 참여하면 단체장이 답변하며 실행 가능한 약속을 공표합니다. 이러한 전체 과정은, 빠띠가 민주주의 서울을 운영하며 고민하고 실험하는 과정을 통해 발견한 모델입니다. 빠띠는 민주주의 서울을 발전시키며 ‘민주주의 플랫폼’의 5단계를 수립하기 시작했습니다. 그리고 현재 많은 지방자치단체에서 차용 중인 모델이 우리가 계획하는 5단계 중 첫 번째 단계임을 발견할 수 있었습니다.

1화. ‘민주주의 서울’에서 싹틔운 시민협력플랫폼의 꿈

2021년은 빠띠가 항해를 시작한 지 5년이 되는 해입니다. ‘어떻게 하면 더 많은, 더 나은 민주주의를 만들 수 있을까?’라는 질문으로 방향키를 잡았던 2016년의 첫 마음이 떠오릅니다. 다섯해가 지나는 동안 빠띠는 서로 신뢰하고 협력하는 기반의 민주주의 플랫폼을 만들고, 시민이 직접 기술과 데이터를 활용해 여러 사회를 문제를 주도적으로 해결할 수 있는 환경을 만드는 일을 해 왔습니다. 그 과정에서 풍랑을 만나 표류하거나 암초에 부딪혀 흔들리기도 했지만, 민주주의라는 나침반을 따라 이내 방향을 찾고 항해를 계속해왔습니다.

5년이라는 활동을 통해 빠띠는 ‘시민이 자신의 공동체나 지역의 공론장에 참여해 협력적으로 소통하고 주도적으로 활동하는 과정이 일어나는 공간’이 필요하다고 생각했습니다. 이 공간에 ‘시민협력플랫폼’이라는 이름을 붙였습니다. 다양한 현장에서 많은 활동가들과 함께 실험을 통해 시민협력플랫폼의 모습을 함께 만들어가고 있습니다.

시민협력플랫폼과 관련한 그간의 활동을 모아 ‘민주주의 항해일지 1.0’를 연재합니다. 1.0이라는 버전명을 붙인 것은, 시민협력플랫폼이 계속해서 진화하고 있기 때문입니다. 빠띠가 항해를 멈추지 않는 이유이기도 합니다. ‘더 나은, 더 많은, 일상의 민주주의’를 위해 시민협력플랫폼은 어떤 방향으로 나아가야 할까요? 연재물을 읽으시며 함께 고민해주셨으면 좋겠습니다.

  • ‘시민이 제안하고 시민이 결정하는 민주주의 플랫폼’. 민주주의 서울(민서)의 캐치프레이즈입니다. 빠띠는 민서의 기획단계부터 결합하여 운영(2018~2019)까지 함께했습니다. 이 과정에서의 경험과 치열했던 고민을 통해 시민협력플랫폼의 토대를 다질 수 있었는데요. 그렇다면, 시민협력플랫폼에서 민서 이야기를 빼놓을 수 없겠죠? 지금 시작합니다.

이 글은 “지자체가 운영하는 민주주의 플랫폼의 조건과 민주주의 서울의 시작”에서 이어집니다.

‘민주주의 서울’은 행정이 기존에 시도하지 못했던 여러 실험을 할 수 있었던 공간이자, 그 자체가 실험으로 만들어졌습니다. 빠띠는 총괄 기획이라는 역할을 맡기 전, 서울시에 두 가지를 제안했습니다.

첫째, 서울시와 빠띠는 갑을 혹은 자문관계가 아닌 협력관계다(구체적으로는 MOU).
둘째, 일정기간의 실험을 통해 플랫폼과 과정을 만든다.

실험을 통해 가설을 검증하고 적합한 답을 찾아가는 과정은 ‘애자일’이라는 개념이 보급되면서 확산됐지만, 법과 제도에 따라국민의 세금으로 운영하는 정부가 성과가 불분명한 ‘실험’을 하기란 쉬운 일이 아닙니다. 하지만 서울시는 빠띠의 제안을 받아들이고 실험을 하며 민주주의 서울을 그야말로 찾아나섰습니다.

2017년 2월 9일 빠띠와의 첫 미팅을 마친 서울시 담당자는 내부에서 민주주의 플랫폼 구축을 추진했습니다. 빠띠는 약 6개월 동안 정식 계약이 아닌 자문으로 민주주의 서울을 만드는 데에 기여를 했는데요. 2017년 10월, 민주주의 서울이 베타 버전으로 세상에 처음 공개되었습니다. 2018년에는 앞서 말씀드린 실험의 시간을 보냈고, 2019년에 이르러서야 예산과 전담팀을 갖추고 정식 출범할 수 있었습니다.

민주주의 서울 베타 버전

가장 서울다운 공론장 ‘민주주의 서울’

팀은 가장 먼저 ‘서울다운 민주주의 플랫폼은 무엇일까’ 고민을 시작했습니다.

2017년 당시에는 디지털 기술을 활용한 직접 민주주의의 요소를 정부 운영에 담아내야 한다는 사회적인 기대가 있었습니다. 간단하게는 시민이 제안하고 투표로 결정하면 행정이 실행한다는 내용이었지만, 구체적으로 어떤 과제를 해결하고 어떤 목표를 설정해야 하는지 설계가 필요했습니다.

우선, 서울시민의 범위를 정해야 했습니다. 서울에서는 주민등록을 한 시민 외에도 많은 사람이 활동하고 있습니다. 대한민국 국적이 아닌 사람도 일하고 생활하고 투자를 합니다. 적어도 디지털 플랫폼 안에서는 시민의 범위를 ‘주민등록’으로 한정할 수 없었습니다. 다만 이렇게 확대하면, 1천만이 아닌 2천만에 가까운 사람을 대상으로 플랫폼을 구상해야 했습니다. 대상의 범위가 커질 수록 플랫폼은 더 간단해져야 하고요. 시민이 제안하면 공무원이 답변하던 시절을 넘어 시민이 직접 제안하고 동료 시민과 함께 결정하는 민주주의를 디지털 기술로 실현할 수 있을까요? 이 방향으로 가는 것은 확실했지만 밟아야 할 단계는 없는지 점검이 필요했습니다. 빠띠는 이 단계를 파악하고, 단계별로 민주주의 서울이 해결해야 할 과제를 정리했습니다.

10만 명 혹은 20만 명은 절대적으로는 결코 작지 않은 숫자지만, 플랫폼이 전체 이용자로 상정하는 2천만 명에 비하면 극히 적은 비율입니다. 0.5% 혹은 1%가 원하는대로 도시의 정책을 결정하는 것은 바람직하지 않습니다. 게다가 법으로 규정된 주민투표는 유권자의 3분의 1이상 투표가 진행되지 않으면 결과조차 공개하지 않습니다. 디지털 민주주의 플랫폼에서도 이에 준하는 결정 기준을 가져야 정당성을 확보할 수 있다고 판단했습니다.

대표성을 확인하는 문제도 있었습니다. 서울에서 ‘일한다’ 혹은 ‘산다’는 개념은 단순하지만, 플랫폼 이용자가 실제 그러한지를 사용성을 해치지 않으며 파악할 수 있는 방법이 필요했습니다. 실명(​​實名)과 주민의 자격 인증이 이뤄진다는 사실을 투명하게 알리면서 데이터를 검증할 경로를 확보해야 하는데, 시간이 필요했습니다. 이들은 정당성과 대표성 확보를 위해 해결이 필요한 제도적이면서도 기술적인 과제였고, 최소 2~3년의 시간이 필요한 사안이었습니다.

디지털 플랫폼 안에서는 시민의 범위를 ‘주민등록’으로 한정할 수 없었습니다.

시민의 제안이 정책으로 연결되기 위한 조건

사실 서울에는 ‘천만상상 오아시스’라는 플랫폼이 있었습니다. 2006년 개설된 천만상상 오아시스는 UN전자정부상까지 수상할 정도로 전 세계를 놓고 봐도 우수 사례였습니다. 하지만 안타깝게도 2017년에는 작동이 멈춘 상황이었습니다. 기존의 시민 제안 플랫폼이 왜 잘 운영되지 않는지 그 이유도 파악해야 했습니다. 여러 실질적인 어려움도 있었지만, 시민의 제안이 공무원 답변 이후 정책으로 연결되는 경우가 적었다는 점이 가장 큰 문제로 보였습니다. 일부라도 반대하는 시민이 있는 제안은 일선 공무원이 수용하기에 부담이 따를 수밖에 없습니다. 게다가 시민의 제안은 정책전문가에겐 허점이 많고 완성도가 떨어졌습니다. 시민 피부에 와닿는 쓰레기, 주차, 교육 등의 문제는 서울시청 담당이 아니거나, 조례 혹은 예산을 변경해야 하는 시의회 사안이거나, 갈등관리를 통해 다뤄야하는 사안이었습니다. 새로운 제안을 실행하겠다고 결정하는 순간, 그 업무를 떠안아야 하는 공무원의 입장도 고려해야 했습니다. 기존의 업무 방식이나 시민제안에 대한 인식 변화, 인센티브 구조의 변화 없이는 어려운 상황이었습니다.

일선 공무원의 판단이 아니라 제도적으로 시민의 의견이 반영될 수 있는 구조 구성.
시민 개인이 쉽게 제안한 것도 정책으로 발전할 수 있는 기반 마련.
제안이 다양한 경로로 전달/검토되어 실행되거나 예산/조례로 이어지도록 다양한 기관과의 협력 체계 구성.

이를 위해서는 서울시장의 리더십도 필요했습니다. 변화한 시대에 시민 제안의 가치를 강조하며 시정 전반의 분위기는 물론 보상 체계와 연결해 나가야 했기 때문입니다.

중요한 것은 ‘숙의성’

숱한 고민과 분석으로 우리가 만드는 민주주의 플랫폼이 ‘숙의성’을 담보해야 한다는 사실을 깨달을 수 있었습니다. 이 플랫폼은, 특정 개인이나 집단이 대표성의 문제와 사회적 갈등을 해소하지 못한채 자신의 제안을 관철시키기 위한 통로로 활용하는 공간이 아니어야 했습니다. 시민 한 명의 제안은 단순한 아이디어일 수 있지만, 행정이 가진 정보와 자원을 활용해 더 많은 시민이 상황을 이해하고 힘을 합쳐 제안을 발전시킬 수 있는 틀을 갖춰야 했습니다. 다양한 이해관계자(교육청, 산하기관 등)나 권한을 가진 공무원과 의원이 하나의 제안이 정책이 될 때까지 각자의 역할을 할 수 있도록 체계를 갖추는 것도 필요했습니다. 그래야만 시민이 플랫폼을 신뢰하고, 이곳에서 일어나는 결정이 정당하다고 여길 수 있습니다.

‘시민과 서울시가 제안하고, 시민이 함께 논의해 결정하면, 서울시가 실행한다’는 방향성을 가지되, 그 중간 단계로 서울 시민 누구나 함께 논의하는 ‘서울의 공론장’이라는 컨셉이 드디어 완성됐습니다.